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任泽平:客观评价我国房地产的二十年历史成就

2019-12-07 10:37:06 [来源:匿名] [作者:匿名] [编辑:匿名]
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温家宝/新浪财经评论专栏作家任泽平·夏磊·黄石·庞欣

房地产是周期之母。1998年,房改释放了中国房地产市场前所未有的力量,创造了大规模城市化、经济高速增长和民生大幅度改善的辉煌成就,也埋葬了高房价和土地融资等亟待解决的问题。房地产关系到国计民生。它是国民经济的支柱产业,是地方财政的主要来源,是金融危机的根源,是财富的象征,也是大资产配置的核心。

在过去的20年里,历史发生了变化。站在新时代的起点上,在“不投机炒房”的新取向下,如何通过住房制度改革和长效机制建设,促进房地产市场的长期稳定健康发展,是一件事关国家命运的大事。我们提出了一个在行业中广泛使用的标准分析框架:“房地产着眼于人口的长期,土地的中期和金融的短期”。本文的目的是客观评价近20年来房地产改革的利弊,房地产的历史贡献,面对我国房地产发展中遇到的问题和困难,分析其背后的制度原因,为新一轮改革提供建议。

一、20年住房制度改革得失的历史评价

1998年,为应对亚洲金融风暴的影响,房改推出了商品房市场。国务院第23号文件要求停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化。建立和完善以保障性住房为基础的多层次城市住房供应体系。中国房地产业20年市场化发展已经开始。

(一)房地产业繁荣成熟

住房改革以来,由于城市化和经济增长,居民的住房需求得到了释放。从1998年到2018年,中国城镇化率从33.4%上升到59.6%,年均增长1.3个百分点,住房需求快速增长。城市人均可支配收入年均增长11%,居民购买力显著提高。

因此,中国房地产经历了20年的繁荣周期,各种行业指标大幅上升。20年来,新建住宅面积从2亿平方米增加到20.9亿平方米,增长9.3倍,复合年增长率为12.4%。房地产开发投资从0.2万亿元增加到12万亿元,累计增长55.8倍,复合年增长率为22.4%。商品房销售面积和数量分别从1.2亿平方米增加到17.2亿平方米和0.3万亿元增加到15万亿元,分别增长13.1倍和58.7倍,复合年增长率分别为14.1%和22.7%。

随着房地产业的快速发展,中国的房地产企业逐渐从无到有,从国有企业发展到民营企业。2018年,全国房地产企业达到98000家,比1998年的24000家增长3.1倍,其中5家跻身世界500强。

该行业的发展模式已经从粗放型向成熟型转变,并逐渐出现了三种趋势。一是产业集中度逐步提高,2018年前10名、前20名和前50名住宅企业分别占26.9%、37.4%和55.1%,分别比2010年高17.4%、24.7%和39%。二是产品不断升级完善,对园林绿化、建筑材料质量、家居装饰设计和智能技术提出了更高的要求。在许多领先的住宅企业中,精装修的比例超过50%。第三,供给结构发生了变化。中国共产党第十九次全国代表大会提出“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全民安居乐业”房地产供给主体已经从开发商转向政府、企业、开发商等主体共同参与,形成商品房、租赁房、社会保障房、共同产权房等多渠道供给模式。

(2)住房制度建设在探索过程中逐步完善。

中国住房制度逐步采取了稳健的改革措施。在试点研究的早期阶段,1998年的住房改革奠定了基础,随后的配套政策得以推进。最后,根据当前国情,形成了以住房金融、土地、税收、住房保障和住房供应为五大支柱的中国特色住房制度。

一是以商业贷款为主,公积金贷款为辅的住房金融体系。1994年,国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》建立了住房公积金制度。1998年,《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》规定,各商业银行可以在各城镇发放个人住房贷款,商品房金融发展迅速。

第二,土地供应系统以招标和拍卖为主。1990年,《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,按照所有权和使用权分离的原则,城市国有土地使用权通过协议、招标和拍卖方式出让。2002年,国土资源部颁布了第11号法令,规定商业用地必须拍卖。2010年,北京试行了“限价房和竞争性地价”的土地出让方式。2011年,国务院办公厅《关于进一步做好房地产市场调控工作的通知》提出推广“限价与竞地价”方式,以中低价供应普通商品住宅用地。热门城市开始创新土地出让方式,打破传统的最高竞价模式。

第三,鼓励长期自住住房税收制度。中国个人住房所有权和交易主要涉及9项税收。保留阶段的两种税,房地产税和土地增值税,分别根据1986年和1988年的暂行条例征收,目前免除个人非商业住房。交易中有7种税种,税种多,税率相对较高。然而,长期持有和家庭专用住房可以减免。其中,契税是根据1997年暂行条例征收的。增值税及其附加税按照《关于全面推进2016年营业税改征增值税试点的通知》征收;个人所得税按照1999年《关于个人出售住房所得征收个人所得税有关问题的通知》征收;印花税和土地增值税按照《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》征收。

第四,它涵盖各种住房保障制度,包括公共租赁住房、经济适用住房、棚户区改造和安置住房以及共有产权住房。1998年,关于住房改革的第23号文件提出,“廉租住房应由最低收入家庭租赁,经济适用住房应由低收入家庭购买,商业租赁住房应由其他高收入家庭购买”。廉租住房和经济适用住房应当用于保障低收入家庭的住房。2010年发布了《加快公共租赁住房发展的指导方针》。面向低收入家庭的公共租赁住房已成为经济适用住房的手段之一。2008年,中央政府启动了一个大型保障性住房项目,改造国有林区、垦区和煤矿棚户区。2010年,城市和国有工矿棚户区将全面改造。2014年,CDB住房金融部成立,中国人民银行设立补充抵押贷款,为全国范围内的大规模棚户区改造和货币化安置提供适当的成本和长期稳定的金融支持。棚户区有住房困难的家庭可以通过将棚户区改造成安置房和购买商品房货币化来改善生活条件。2017年,住房和建设部发布文件,支持北京和上海开展共有产权住房试点项目,重点解决“夹心阶层”住房问题。此后,为不同收入群体建立了住房保障供应体系。2019年住房保障立法的加速将澄清国家一级住房保障的顶层设计和基本体制框架。

第五,住房供应体系实行租购并举。自2015年以来,租赁制度得到了大力推广。2016年,国务院发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》。在2017年第19次全国代表大会上,国务院提出“坚持住房是为了生活,而不是为了投机,加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”,明确住房供应体系的主要框架和目标。从2017年开始,试点政策将得到积极推广。7月发布了《关于加快发展人口净流入大中城市住房租赁市场的通知》,广州、深圳等12个城市入选试点。8月份,出台了《集体建设用地租赁住房试点方案》,明确规定集体建设用地租赁住房试点方案将在北京等13个城市实施。2019年,南京等16个城市入围中央政府住房租赁试点。

第二,客观评价房地产在过去20年中的历史贡献

(一)房地产是推动中国经济高速增长的火车头

1998年,国务院第23号文件明确指出,“住宅产业应成为新的经济增长点”。2003年,国务院第18号文件进一步将房地产定位为支柱产业。在过去的20年里,房地产作为中国经济发展的火车头,理应如此。首先,该行业规模庞大,对经济增长的直接贡献很大。第二,产业链长,相关产业多。房地产投资和消费带动了大量上下游产业的发展。其中,房地产开发投资带动了建筑业以及水泥、钢铁、有色金属、挖掘机等上下游制造业。房地产消费不仅直接带动家电、家具、家纺、装饰等与住房相关的制造业;它还极大地促进了第三产业,如金融、媒体服务、互联网和财产管理。2018年,房地产业增加值占国内生产总值的6.6%,房地产业对上下游相关行业的增加值占国内生产总值的9.2%,合计占15.8%。

土地出让金和房地产税收大力支持地方政府推进大规模基础设施建设、工业税收减免和地价补贴,帮助中国制造业在过去20年的国际竞争中脱颖而出,为国家创造了大量外汇收入,使出口成为经济发展的重要载体。2012年至2018年,全国300个城市的工业用地交易总底价仅上涨4.2%,而住宅用地交易平均底价上涨178.6%。1998年至2018年,全国公路和铁路里程分别从127.9万公里和6.6万公里增加到485万公里和13.2万公里。

房地产是创造货币、促进信贷扩张和经济发展的最重要媒体之一。首先,中国的金融体系以间接融资为主。房地产资产质量高,价值稳定。作为最重要的抵押品,它们为信贷扩张创造了基本条件。截至2018年底,抵押贷款占上市银行贷款余额的42%,占四大国有银行的45%。房地产占上市银行偿债资产的76.4%,抵押贷款超过10万亿元。第二,在快速工业化和城市化阶段,大规模房地产开发建设是经济发展和城市建设的引擎。房地产项目投资金额大、规模大,需要信贷支持。2018年,房地产开发贷款占金融机构贷款余额的9.5%,配套房地产开发投资相当于全社会固定资产投资的18.6%。第三,在住房市场市场化的国家,住房贷款是支持居民购买住房和改善生活条件的重要手段。它们是住宅部门的主要负债,也是金融机构的重要资产投资。以美国、日本和德国为例。2017年,居民住房贷款分别占总负债的67.4%、64.5%和72.4%,分别占金融机构贷款余额的24.1%、24.5%和39.8%。2018年,中国居民住房贷款余额占居民总债务的56.4%,占金融机构贷款余额的18.9%,均低于发达国家。

(2)房地产是地方政府进行大规模基础设施建设的主要资金来源

1994年分税制改革后,行政权力下降,财政权力上升,地方政府的财政压力加大。房地产为地方政府增加了稳定的财政收入。

房地产税是地方政府的重要税收。与房地产相关的税种主要有11种,其中契税、土地增值税、城市土地使用税、耕地占用税和房地产税是房地产专用税。随着房地产市场的快速发展,房地产相关税收的规模不断扩大。2017年,房地产业缴纳地方税收1.3万亿元,2018年,五项专项房地产税合计1.8万亿元,分别占当年地方税收的19%和23.7%。

土地租赁是地方政府最重要的预算外收入,也是单项比例最高的同级地方政府财政收入。地方政府通过房地产以市场化的方式实现国有土地使用权的未来价值。1998年,土地出让金507.7亿元,占地方财政收入的10.2%。2018年,土地出让金增加到6.5万亿元,占地方财政收入的66.5%。

土地抵押贷款是市政府的主要外部融资来源。房地产开发带来的巨额土地增值红利极大地增加了地方政府的土地资产,成为重要的信用担保品。以自然资源部监管的84个城市为例,15年末土地融资余额达到11.3万亿元。

(三)房地产是中国快速城市化的引擎

改革开放以来,中国城市化进程进入了快速发展时期。从1978年到2018年,城市人口从1.7亿增加到8.3亿,40年间增长了3.8倍。从1981年到2017年,全国城市建成区面积从7438平方公里增加到56225平方公里,增长6.6倍。

房地产为城市发展提供启动资金。对于仍处于起步阶段和快速扩张时期的城市,除了提供教育和医疗保健、卫生和绿化、公共安全和消防等政府公共服务外,还迫切需要大规模建设道路交通、水电供热和城市管网等基础设施。从传统预算收入中很难提供足够的资金。1999年至2018年,全国地方公共预算支出总额为148.5万亿元,地方公共预算收入仅为82.7万亿元。土地出让收入已成为地方政府启动城市建设的重要资金来源。1999年至2018年,全国土地出让收入总计43万亿元,占地方公共预算支出的29%。

房地产帮助农民在城镇生活和工作。一是为农业剩余劳动力提供足够的工作和更高的收入水平。2018年,农民工总数为2.9亿,其中建筑业占18.6%。建筑业月平均工资为4209元,比农民工整体水平高13.1%。随着物业管理服务、房地产中介和长期公寓等劳动密集型行业的快速发展,房地产将承担更多的农业剩余劳动力的就业转移。二是为大量新增城市人口提供住房。1998年至2018年,中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程,城市化率每年提高1.3个百分点,城市常住人口每年增加2000万人。房地产可以通过市场化手段调动社会资源大规模建设住房,不仅解决了福利分房时代城镇住房短缺的问题,而且有效地满足了快速城市化带来的新的住房需求。1995年,全国城镇住房总量只有66.8亿平方米,2018年急剧上升到276亿平方米。

房地产加速了城市发展进程,提高了城市发展水平。一是改善城市的外观。多样化的房地产项目为城市景观注入了多样化的色彩。棚户区改造和旧城改造改善了城市的功能和面貌,但资金需求大,协调困难,需要住房企业的支持。二是减轻政府统一规划建设的压力。土地出售后,房屋企业可以完成除道路以外的所有部分。商业房地产项目的开发往往需要在红线内建设相关配套设施,如园林绿化、学校医院、社区商业等。三是推进新区建设和发展,加快城市扩张。政府部门要利用住宅企业丰富的专业发展和运营经验,打造一个人气集聚的商圈、环境优美的住宅区和规范运营的工业园区。

(四)房地产是提高居民生活质量、实现消费升级的有力保证

房改是一场供给方面的改革,大大提高了住房供给效率,激发了人们对生活质量的追求,展现了一种全新的生活方式。

房改有效改善了居民的住房条件。首先,家庭住房面积显著增加。城市人均住房建筑面积从1998年的18.7平方米增加到2018年的39平方米,增长了1.1倍,复合年增长率为3.8%。其次,建筑比例增加,平房比例下降。从2000年到2015年,全国农家比例从63.1%下降到38.7%,平均每年下降1.6个百分点。第三,住房设施显著改善。从2000年到2015年,拥有独立厨房的城市家庭比例从84.7%上升到92.4%,年均增长0.5个百分点。拥有独立抽水马桶的家庭比例从42.1%上升到74.2%,年均增长2.1个百分点。

房地产促进了居民住房消费,实现了多层次升级。首先,买房的概念已经升级。1998年以前,购买公房是为了解决“有房子住”的问题。当时,消费者的想法是要有一栋房子,而大多数公房都没有成熟规范的住宅区。1998年以后,将购买带住宅区的商品房,以满足对便利住宅服务的需求。物业管理行业也从零开始逐步发展。进入21世纪,购买优质住宅对景观美化、建筑材料质量、综合装饰等要求很高。,追求更直观的生活理念,从而实现“住在好房子里”。二是消费领域的升级。本区域从低能耗城市向高能耗城市、从中小城市向核心城市和大都市区的城市间升级;在这个城市,旧区的老房子被升级为新区的新房子。第三,提升消费品牌。购房需求集中在缺乏建设标准和服务保障的地方中小住宅企业和规范运作、提供完善服务的品牌住宅企业。2009年至2018年,前3名、前10名和前20名住宅企业的市场份额分别从3.5%、8.1%和11.8%上升至12.6%、26.9%和37.4%。优质住宅以品牌溢价、精装送货、智能家居和优质物业的优势占据主流。以精装修为例,它最早出现在20世纪90年代末的广州、上海等城市。恒大在2005年率先开启全精装房交付的行业趋势。2018年,全装修全国普及率达到23%以上,一线城市普及率达到56%。

(5)房地产是增加居民收入、财富和消费的主要力量

房地产推动居民收入增长,促进居民财富增值,增强居民消费能力和信心。首先,房地产和上下游产业有一条长链,吸引了大量就业人口,增加了居民收入。2017年,房地产业从业人员444.4万人,建筑业从业人员2643.2万人,占城市就业总人数的7.3%。第二,房地产是中国居民资产的压舱物,房地产市场的发展带动资产增值。2000年至2018年,城市住房总价值从17万亿元增加到261万亿元,人均住房价值从37,000元增加到314,000元,分别增长14.4倍和7.5倍。

房地产为居民消费的持续升级提供了坚实的保障。食物、衣服、住房和交通是居民的基本生活需求,在消费中处于优先地位。近20年来,随着城镇居民收入的快速增长,家庭恩格尔系数不断从44.7下降到27.7。城镇居民消费结构发生了重大变化。从1985年到2018年,食品和服装支出比例从75.4%迅速下降到40.9%,而住宅和交通通信支出比例从6.9%急剧上升到37.3%。为了进一步提升消费水平,我们必须依靠生活条件的大规模持续改善。房改有效地激活了住房市场。从1978年到2018年,城镇居民家庭比例从0.81上升到1.09,实现了从蜗居向基本宜居的跨越,为消费持续升级奠定了坚实的物质基础,未来教育、医疗、休闲娱乐支出将进一步增加。

随着房屋的精装交付、设备完善的住宅小区的推广和家庭环境的改善,房地产极大地增强了其消费建材和家用电器等下游产品的能力。从1998年到2018年,商品房销售面积从1.2亿平方米增加到17.2亿平方米,带动水泥和钢材销量从6.2亿吨增加到32.6亿吨,家用冰箱、洗衣机、彩电和空调从6700万台增加到5.6亿台。

三、面对我国房地产开发过程中遇到的问题和困难

二十年来,我国住房

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